摩洛哥当地时间11月19日凌晨，《联合国气候变化框架公约》(简称《公约》)第22次缔约方会议(COP22)、《京都议定书》第12次缔约方会议(CMP12)及《巴黎协定》第1次缔约方会议(CMA1)在马拉喀什闭幕。大会主席萨拉赫丁·迈祖阿尔表示，到2020年，发达国家为发展中国家提供的1000亿美元气候融资路线图是一个良好的开端，但在应对气候变化的金融问题方面，仍有许多问题待解决。

　　那么，有关这1000亿美元的合理的路线图是什么？目前在气候融资领域又存在哪些困境？

　　何为合理的路线图

　　发达国家承诺到2020年共同提供的资金规模达到1000亿美元，且《巴黎协定》还要求发达国家在2025年前落实其现有的资金动员共同目标，同时在考虑发展中国家需求和优先重点的情况下，《巴黎协定》缔约方会议提出一个以“每年1000亿美元”为起点的、新的共同资金动员量化目标。总额1000亿美元的资金，从承诺、国内批准到逐步交付，需要发达国家给予明确的安排，且要提高这个安排的透明度。

　　这里采用“路线图”这个说法，很容易让大家觉得是发达国家逐步提供资金的过程，但其实背后最关键的是发达国家提供的气候资金必须是“新增”资金。根据《公约》附件二所列，发达国家缔约方和其他发达国家缔约方应提供新的和额外的资金(new and additional financial resources)，以支付经议定的发展中国家缔约方为履行第十二条第1款规定的义务而导致的全部新增费用。这意味着《公约》下所指的气候资金是指为支持发展中国家应对气候变化，来自发达国家新增的、稳定的援助资金。不满足这一条件的资金，只能是以一种贴气候标签的形式进行的敷衍核算，有违国际法条约的初衷，对应对气候变化全球合作有害无益。

　　气候融资谈判存在哪些困境

　　发展中国家长期要求发达国家提高出资透明度，并对出资情况进行“测量、报告和核证”。OECD应秘鲁和法国委托所撰写的《2013-2014年气候资金情况与1000亿美元目标》报告是对发展中国家上述要求的回应，具有一定的积极意义。但《报告》发布前，法国和秘鲁未向各方通报该报告的撰写计划，并且在未征得所有成员国的同意与联合讨论的情况下，擅自通过OECD和气候政策研究中心提供报告，并直接将其用作1000亿美元目标的官方核定数据。对“新的”“额外的”承诺资金提高透明度是必不可少的，而重复计算问题，以及缺乏共识的气候资金概念框定，缺乏必要透明度的测量、报告与核证(MPV)过程将影响到整个报告的公信力。

　　更重要的是，这种仅对从发达国家流向发展中国家资金“贴气候标签”式的核证计量，对最脆弱国家针对温室气体的减缓行动以及发展中国家向更加清洁的可持续经济体过渡面临的正在不断扩大的资金缺口问题并无助益。因此，该报告一经发布就遭到“G77+中国”在内的134个发展中国家的集体反对。该报告虽名为国际组织发布的“独立报告”，但实质上其关键概念的界定及所依据的数据核算体系将对《公约》下资金的MRV体系产生重要影响。

　　气候资金问题源于发达国家和发展中国家不同的历史责任和应对气候变化能力。应对气候变化涉及全球道义和福祉，各国均需积极参与。但由于历史累计排放量和发展水平不同，发达国家和发展中国家应对气候变化责任和能力差别显著。《公约》4.3条和11.1条就发达国家向发展中国家提供资金做出了明确规定，其主要内涵包括三个方面。

　　第一，发达国家为发展中国家提供“已经到位”的资金(finance或financial resources)，而非“动态”的融资或筹资(financing)过程；资金应具有“新的、额外的”和“充足、可预测”特点，不应与发达国家通过多边、双边官方发展援助(ODA)等其他渠道所提供的资金混淆。

　　第二，发展中国家是否采取应对气候变化行动及行动力度如何，取决于发达国家“是否出资”或“出资多少”。

　　第三，确定《公约》资金机制并建立运营实体，发达国家通过《公约》资金机制运营实体切实出资；发达国家应建立资金分摊机制，所提供的资金应为公益性突出的“赠款或其他优惠资金”。

　　笔者认为，现阶段发展中国家应对气候变化的国家财政政策、绿色信贷、碳定价等自主减排行动，是对低碳和适应气候变化发展的积极回应，发达国家不应当通过强调私营部门的作用淡化自身通过公共财政为发展中国家提供资金的责任，并稀释其做出的“到2020年每年动员1000亿美元”等量化资金承诺。

　　要想气候融资不是一笔糊涂账，面临的首要障碍是如何界定气候资金。目前，国际上对这一基本问题仍存在非常大的分歧，对这些分歧点的讨论将成为MRV体系建设必须直面的障碍。

　　本届大会取得哪些实质进展

　　首先，《巴黎协定》强调了适应气候变化的重要性，各国在巴黎呼吁大幅度提高适应融资。马拉喀什的COP22对适应资金的需求和适应融资的障碍的理解更加清晰。目前，全球用于适应气候变化领域的资金占到全部气候资金的16%至18%，在COP22发布的《马拉喀什行动宣言》中，发达国家重申了每年1000亿美元资金支持的承诺，增强各方信心，确保最脆弱国家的最紧迫需求将得到支持。

　　其次，根据《巴黎协定》，发达国家缔约方应就向发展中国家提供资金支持的情况每两年提供透明一致的信息。而对气候资金的界定和核算，必须是完全包容所有国家并且在公约平台上进行，尤其是在《公约》下资金常设委员会(SCF)对资金进行科学、准确的统计和报告，尊重《公约》主渠道地位。COP22在建立稳健的MRV体系方面有进一步突破，两年期报告的具体细节得到更为细致的讨论。

　　(作者单位：中央财经大学绿色金融国际研究院气候与能源金融研究中心)

　　气候融资分歧

　　分歧一：

　　如何划定“新增”的资金

　　【内容】《公约》对气候资金颇具技术性地划定了最基本的范畴，根据条款4.3，附件二所列的发达国家缔约方和其他发达国家缔约方应提供新的和额外的资金，以支付经议定的发展中国家缔约方为履行第十二条第1款规定的义务而导致的全部新增费用。这意味着《公约》下所指的气候资金是指为支持发展中国家应对气候变化，来自发达国家新增的、稳定的援助资金。

　　【争议】不同国家对“新增”资金的认识和界定规则是不同的。有的国家认为应采用非此即彼的原则，将ODA以外的新增资金界定为气候资金；也有观点认为应为ODA设定一个比例，超过该比例的运用于应对气候变化的资金才能计入气候资金。

　　【小结】对于这一问题目前还没有形成认可度较高的界定方法。而在对300亿美元快速启动资金的核算中，发达国家兑现承诺的资金基本来自原有的ODA。

　　分歧二：

　　公共资金还是私人资金

　　【内容】《公约》规定，发达国家应建立资金分担机制，所提供的资金应为公益性突出的“赠款或其他优惠资金”。

　　气候政策倡议组织认为气候资金包括：适应和减缓活动的资金支持，包括能力建设和研发，以及促进低碳和气候弹性发展的转型；从发达国家到发展中国家的资金(北—南)；从发展中国家到发展中国家的资金(南—南)；发达国家和发展中国家的国内气候资金；公共、私人和公私混合资金。

　　【争议】支持者认为在《公约》基础上对资金来源的扩大更有利于激励或撬动私人部门的资金。反对者认为这模糊了气候资金谈判的关键原则和焦点问题，而且将资本投资计入气候资金流，意味着资金若为贷款或股权投资，有可能过分强调气候投资的盈利性，使得最不发达国家和地区及适应领域等亟待公共资金提供风险分担、信用增级机制的气候项目，最终成为气候资金援助的盲区。

　　【小结】在资金渠道多元化、运营规则多样化的气候资金体系中，如何避免《公约》下气候资金基础制度继续边缘化，如何通过资金实体治理机构、设计准则和操作规则的调整，进一步提升资金使用效率和减排效果等一系列问题，都需要在不断发展和变化的国际气候资金机制格局下逐步解决。

　　分歧三：

　　是否仅包括赠款和优惠贷款

　　【内容】对于何种融资工具的资金在核算时可记入1000亿美元，缔约方一致认可的工具是赠款、接近赠款的优惠贷款及第一损失股权(First Loss Equity)。

　　【争议】对于非优惠贷款、出口信贷、股权投资和担保等工具是否记入，存在很大争议，这与工具载体的优惠程度有关。优惠程度越高(如赠款)，受资国的还款压力越小，该工具或载体在缔约方中的认可度越高。

　　【小结】经合组织发展援助委员会(OECD DAC)正在进一步推进计量方法的改进，并提出采用将所有融资工具的资金转换为赠款当量来计量。赠款当量是发放贷款的贴现值及其未来预期收益的贴现值之间的差值，即出资者的净损失。欧盟一般采用这一指标衡量受益者的受益程度。

　　分歧四：

　　如何确定计入气候资金的比例

　　【内容】气候资金相关实体一般以标准或分类指引等方式辨别投资是否属于减缓或适应投资。

　　【争议】对于将气候目标作为多重目标之一的资金，或未阐明气候目标但仍会附带气候减缓或适应效应的资金，是否应按照其贡献比率计入气候资金、按照多大比率计入等问题，仍没有统一的理解和确定的规则可循。

　　【小结】OECD DAC为帮助其成员国提供发展援助并向里约系列环境公约提交国家信息通报，专门制定了里约标识。例如在气候变化领域，通过标识对援助项目的目标进行评估，确定项目应归属减缓还是适应领域，并进一步判定应属于“直接援助”还是“间接援助”。但是，并非所有具有减缓或适应气候变化作用的资金都是用于应对气候变化的“直接援助”或“间接援助”。

作者：刘倩 陈波