3月26日，欧盟委员会在其官网发布《2015国际气候变化协议：构建2020年后国际气候政策》，以此启动同欧盟成员、机构及利益相关方的磋商和讨论进程。欧盟委员会将对各方意见进行分析后反映到欧盟谈判立场中。在《联合国气候变化框架公约》启动2020年后国际气候制度谈判之际，欧盟发布该文件，意在系统阐述欧盟基本立场，继续引领和推进气候变化国际谈判。现将全文翻译整理如下，供工作参考：
一、以更大的雄心推进应对气候变化已时不我待
21世纪的第一个十年是有史记载以来最温暖的十年，2012年的夏天北极海冰融化规模更是前所未有，极端天气事件也频繁出现，如南欧和美国的特大干旱和森林火灾，紧接着是亚洲部分地区及加勒比海和北美的前所未有的风暴和洪水。这些事件虽然不能单独归因于气候变化，但与科学预测相一致的是，随着气候变化程度加剧，极端天气事件发生的频率和危害也在增加。即使全球经济增长放缓，导致全球气候变暖的人为温室气体排放仍在继续快速上升。
虽然关于气候变化的科学证据十分确凿，气候变化的影响也越来越明显，但是应对气候变化的行动仍远远不够。最近联合国环境规划署的“差距报告”认为，各国的无条件减排承诺如果能完全落实，最多只能达到使全球平均气温比工业革命前升高不超过2摄氏度所需到2020年应减排温室气体的1/3。近期世界银行报告也预测，即使这些减排承诺完全实现，也仍有20%的可能性到2100年全球气温升高幅度超过4摄氏度。这是全球目前正在发生的升温幅度的五倍，对人类生存支持体系将带来极其严重的威胁。
只有各国以更大的紧迫感和雄心共同行动，才能避免全球迅速变暖带来的最严重后果。近期研究分析显示，应对气候威胁还在我们力所能及的范围之内，而且应对之路还会获得很多其他效益。一些国家的实践已经表明，低碳发展策略不仅可以承受大幅减排的成本，且能产生多种额外效益，如增加就业机会、加强国家能源安全、优化城市交通、降低能源成本（通过节能和效率提升）以及改善空气质量。尽管众所周知降低化石能源的使用符合国家利益，但是许多国家仍担心存在负面的经济影响或者缺少进一步行动的工具和途径，尤其是在当前的经济背景下。结果是全球减排的雄心不足。
2011年，国际社会启动构建国际气候新协议的谈判，以促进共同行动，保护地球气候。关于这项协议的谈判将在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）“德班增强行动平台特设工作组”（ADP）下进行。协议将在2015年前完成，2020年后启动实施。ADP下的谈判主要有两项工作：一是设计上述2015国际气候变化协议（下称新协议），二是增强全球在2020年之前的减排雄心。
二、新协议面临的形势、机遇和挑战
新协议须把UNFCCC框架下的有约束力的和无约束力的减排安排结合起来，形成统一的综合制度。欧盟（EU）和一些其他欧洲国家以及澳大利亚同意在《京都议定书》第二承诺期（2012年至2020年）作出有法律约束力的承诺。在此期间，美国、主要新兴经济体、中低收入国家以及最不发达国家等其他60个国家，承诺在UNFCCC下采取不同类型的减排和限排。这些承诺在2009年底的哥本哈根气候大会上提出，并在2010年底坎昆大会上正式提交，作为不具有法律约束力的承诺。
哥本哈根-坎昆承诺进程的单边性或者“自下而上”的性质体现了更具包容性的国际合作途径。美国、中国、印度、巴西、南非、欧盟和其他国家第一次在国际层面上承诺将各自国内气候政策纳入同一倡议。然而，主要经济体的许多承诺都不仅是自愿的，而且是有条件的，例如以其他国家采取更具有雄心的行动以及获得资金为条件。最重要的是，前面已经提到，即使这些承诺全部落实，也只能完成将温升控制在2摄氏度以内所需减排努力的不足三分之一。
为构建新协议，我们需要从公约、《京都议定书》和哥本哈根-坎昆进程的成功与不足中学习经验。我们要超越基于20世纪90 年代全球形势的南北模式，形成相互依赖并共同承担责任的模式。新协议需要吸引美国、中国、印度和巴西等所有主要经济体减排，这是一项挑战，因为这些经济体至今拒绝有法律约束力的减排承诺。新协议还必须在目前框架的基础上，支持各国，尤其是最脆弱的国家适应不可避免的气候变化。最重要的是，它必须提供一个桥梁，让当前大量不具约束力的承诺和“自下而上”的合作途径，转变为有效结合“自下而上”和“自上而下”途径的法律约束力承诺，那将在全球形成使温升不超过2摄氏度的排放路径。
新协议必须反映全球形势自1990年国际气候谈判启动以来的变化，及今后走向2030年过程中的变化。它将在以下背景下实施：
l 科学进步已经排除掉任何对全球变暖事实的怀疑；
l 新兴经济体是经济发展和温室气体排放的一个增长源；
l 可持续发展仍然面临巨大挑战；
l 应对气候变化也会带来巨大机遇；
l 不断增长的全球贸易会继续导致生产相关的排放以及碳泄漏问题（碳密集型活动从具有较大减排雄心的国家向减排雄心不足的国家转移）。
三、新协议的基础
制定和落实新协议须克服一系列挑战:
（一）为全球减排树立必要的雄心
过去有关气候变化谈判所达成的承诺都雄心不足。新协议如能避免重蹈覆辙，对防止危险的气候变化至关重要。围绕新协议的谈判第一次在确保全球温升不超过2摄氏度的长期排放目标指导下进行。然而，各国似乎不大可能在2015年就如何平等地分担这一挑战完全达成一致。新协议必须植根于责任共担的意识，并在实现目标的过程中公平考虑各国的不同起步水平。为此，新协议必须提供相关工具和程序，进一步提升各国和集体应对气候变化的雄心；必须能动态调整，定期评估并强化政治雄心（这是进行定期评估的必然结果）；必须提供能展示同心协力比各行其是更有所作为的渠道，避免各国相互观望，彼此推诿。新协议还必须为提升雄心提供激励机制，对低水平雄心施加约束机制。
如何设计新协议，确保各国追求可持续经济发展的同时，鼓励他们为全球温室气体减排做出平等、公平的贡献，从而使全球温室气体排放路径能够实现温升不超过2摄氏度的目标？如何避免再次出现当前自愿性承诺和温升不超过2摄氏度目标所需减排之间的差距？
（二）使所有主要经济体和所有行业都参与全球缓减气候变化行动
为了对环境产生有效影响，所有主要经济体和所有行业必须以可比较、平等、透明和负责任的方式参与其中并做出贡献，从而使碳泄漏风险最小化。如果没有新的有力协议，各国和各地区可能继续对气候雄心有所保留，不愿做出比竞争者更高的承诺。为了避免这种情形，新协议应鼓励和推动各国尽快做出有雄心的政治承诺，并公平对待当前的先行者和后进者。
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问题二：
新协议如何在最大程度上确保所有主要经济体和行业都做出贡献，并将高度竞争经济体之间产生碳泄漏的风险最小化？
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（三）将应对气候变化主流化，并与其他进程和倡议相互促进
气候变化政策从来不能单独施行，而必须为经济增长和更为广泛的可持续发展进程提供支持，并帮助创造就业机会。不论是适应还是缓减气候变化，有关气候变化政策必须与其他政策全面整合，使之成为主流政策组合中的一部分，在能源、交通、产业、农业、林业等领域以及更广范围可持续发展政策和战略的制定中发挥关键作用。
因此，新协议必须明确和强化更广泛的可持续发展目标，并支持将气候变化目标全面整合到其他相关政策领域。这包括跟进落实“里约+20”会议有关决议，评估到2015年实现千年发展目标（MDG）的进程，以及《生物多样化公约》等国际协议的落实情况。这些工作为应对气候变化挑战及其对减贫和可持续性三大支柱（即环境、经济和社会发展）的影响提供了机会，可以形成重要的协同效益。在这一方面，欧盟委员会提出一项联合工作途径，将跟进 “里约+20”会议共识和评估千年发展目标（MDG）进程的有关工作相结合，力图实现“2013年所有人都有体面生活”的目标。此外，鼓励对UNFCCC起补充和推动作用的双边、诸边（plurilateral）和地区性倡议也很重要。这些补充性的倡议将鼓励各国政府与私人部门、民间团体等一道，通过更加具有凝聚力的集体行动切实推动减排。目前在G20框架下逐步取消化石燃料补贴、在“里约+20”进程中启动的减排氢氟碳化物（HFCs）等短寿命温室气体等行动就是补充性倡议的例证。
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问题三：
新协议如何最有效地鼓励应对气候变化在各相关政策领域主流化？如何鼓励补充性的进程和倡议，包括无国界者（non-state actors）的行动？
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四、新协议的设计
2011年德班会议启动的新一轮谈判反映出国际社会对新协议性质的共识，这一共识尽管脆弱，但是非常关键。如果要实现比京都议定书、哥本哈根共识、坎昆共识更大的成效，新协议必须全面和包容，应包含对所有国家、包括发达国家和发展中国家都适用的承诺；必须雄心勃勃，应包含与全球温升不超过2摄氏度目标相一致的承诺；必须切实有效，为履行有关承诺和要求提供适当激励机制；必须广为接受，各国公正平等地分担减少温室气体排放的努力和适应不可避免气候变化的成本。此外，新协议必须有法律约束力。只有具备法律形式和法律约束力的条约才能体现最高层次的政治意愿，也只有如此，才能保持必要的政治雄心并推动全球转向低碳经济，确保有关承诺在国内获得批准并以国内法的形式实施，保证政府、民间团体、商界和媒体长期关注气候变化问题，并确保落实既定承诺的适当透明度和可靠性。
新协议必须聚焦于推动各国采取新的、更有雄心的减缓气候变化措施。同时，必须向现有的国际应对气候变化机制学习并强化相关机制。现有机制的许多机构、工具和计划刚刚启动，包括绿色气候基金、适应气候变化委员会、“国际评估、回顾、咨询和分析”、技术执行委员会、低排放发展战略、国家适应计划等，这些都可对新协议的设计做出重要贡献。
新协议必须反映气候科学进展，包括政府间气候变化专门委员会第五次评估报告的有关建议。这一报告的摘要预计在2014年10月完成，比新协议的出台早一年。新协议还必须具有充分的前瞻性和灵活性，为未来科学知识发展、技术单位成本调整、国家或地区社会经济环境变化等预留空间。近期就《京都议定书》第二承诺期达成的共识为机制设置的动态发展提供了重要先例，即制定一个评估程序，激励在承诺期间增强减排力度或缩小减排力度的差距。同时，这一发展动态必须与各方特别是商界对可预见性和确定性的预期相平衡。
（一）减缓气候变化
科学证明，要实现温升不超过2摄氏度目标，必须在2020年之前扭转全球温室气体排放增长的势头，并在2020年之后保证温室气体逐年下降。因此，新协议必须实现一个颇具挑战的目标，即到2030年将全球温室气体排放降至1990年水平以下，相当于在2010年的排放基础上减排25%。
尽管哥本哈根-坎昆承诺，包括京都议定书第二承诺期承诺，留下了严重的政治雄心缺口，但有关共识和承诺在各国国内启动了大量政策和措施，包括针对具体行业减排的碳交易市场等。
应与新协议的谈判工作齐头并进的是，UNFCCC和《京都议定书》继续提升透明度和可靠性，明确用于报告的通用要素，改进现有市场机制并开发新机制，鼓励围绕不同的行业、气体类别和政策建立新的国际伙伴关系，例如，在农业和林业、航海业和航空业、二氧化碳之外的其他温室气体领域开展合作等。
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问题四：
应该用哪些规则和标准指导新协议缔约各方平等分配减缓承诺？承诺应基于国家国情，体现公平、公正，不乏雄心。新协议如何利用行业机遇？
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（二）适应气候变化
气候变化的负面影响日益严重，适应方面的挑战也进一步增加。各国因其地域、文化、社会经济形势及各自抵御力和适应能力的不同，受到气候变化的具体影响也会有所区别。各地应根据实际情况制定各自应对措施，并整合到经济社会发展规划中。包括欧盟及其成员国在内的国家及地区在适应领域的经验表明，需要将适应工作纳入主流政策，如区域和空间规划、沿海地区和水资源管理、农业和卫生等，需要充分考虑灾难风险管理政策。他们还显示了基于生态系统的适应的益处。
到目前为止，公约框架下的适应机制着重通过弥合知识缺口（内罗毕工作计划）、加强规划（国家适应规划）及提高资金获取（适应基金、绿色气候基金）等措施提高抵御力和适应力。此外，2012年多哈气候大会进一步加强关于气候变化带来的损失和灾害的国际合作，包括极端天气等的影响。公约框架外也开展了重要的补充性工作，例如“减少灾难风险兵库框架”（Hyogo Framework on Disaster Risk Reduction）等。
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问题五：
新协议在解决适应领域的挑战上应该发挥怎样的角色？这个过程如何在公约框架工作的基础上得以加强？新协议应如何促进适应在所有相关政策领域主流化？
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（三）实施工具
欧盟应该在全球层面全面、综合地促进包括融资在内的实施工具。当前多个场合都在探讨与气候、生物多样性、发展和可持续发展相关的融资，然而潜在融资来源基本相同。联合国在发展方面的融资必须要确保一致性，避免重复。欧盟委员会计划提出一项整合多种全球进程所需融资和实施工具的提案。
实施工具涉及动员必要的融资，包括国内和国际、公共和私营来源，新技术的开发和应用，市场机制等。
1．融资
寻求适宜的资金支持贫穷国家实现减缓承诺并解决适应挑战仍将是新协议中的核心要素。减缓和适应方面的相关考虑应该在今后几十年全面纳入所有公共和私营部门的投资。
绿色气候基金即将全面启动。在哥本哈根，发达国家承诺到2020年每年通过多种来源筹集1000亿美元用于气候融资，同时推进有益的减缓行动，加强实施的透明度。展望2030年，伴随持续的经济增长，所有主要经济体及新兴经济体将进一步增强应对气候变化行动的能力，包括联合各方力量提供支持。从人均GDP看，目前已有32个UNFCCC下的“发展中国家”高于欧盟成员中该指标最低的国家。到2020年这样的国家还会更多。讨论新协议下实施工具时应考虑到这一新的现实，跳出囿于发展中国家和发达国家相比较的思路，而是着眼更大范围的国家，这些国家将担负其相应的责任，提供必要的实施工具。
新协议还需借鉴目前有关运用私营部门融资及其他创新性融资的相关讨论成果。为国际航空及海上运输业的碳排放制定国际价格，除了可以达到减排的主要目的，还能为国际气候变化减缓和适应措施提供必要的资金。
2．技术
到2020年，气候政策将带来许多成本最为低廉的减排途径，尤其是提高能效，也将带来最具竞争力的多种可再生能源。因此，关注点将会转移到全新的和更为先进的技术。减少这些技术的成本以及为它们的广泛使用制定正确的政策框架将会变成关键。制定一个能在国际范围内促进快速利用这些技术的国际框架将会成为UNFCCC的一个重要任务，这也就是建立“气候技术中心与网络”的原因。在未来几年，这一新机构将展现它的价值。
3．市场机制
应对气候变化获得成功的前提是新协议在2020年后必须以一种低成本并且有效的方式实施。因此，需要更多的关注以市场为基础的工具的使用。
在欧盟，关注点依然是通过市场激励减少排放，其中包括通过碳排放交易措施。《京都议定书》提升了这个创新性灵活工具的影响力，帮助许多国家实现了减排的承诺，欧盟碳排放交易体系覆盖30个国家，促进了《京都议定书》下清洁发展机制的快速发展。而且，越来越多的国家开始关注并支持使用碳定价及市场为基础的机制。例如，澳大利亚启动了碳定价机制，并预计在2015年形成一个全面的碳排放交易体系。韩国、中国及美国一些州的发展也很迅速。除此之外，欧盟和澳大利亚等国家还开始研究将双方的交易体系对接起来。
然而，过去几年以来灵活性机制遭受着批评，任何发展和改善（包括建立先进行业市场机制）都存在困难。在过去5年中，基于市场的工具主要在一些国家国内发展并处于UNFCCC框架外，似乎显示出对双边和诸边（plurilateral）解决方案的偏好。
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问题六：
UNFCCC未来扮演的角色是什么，具体来讲，2020-2030年间新协议在融资、市场机制以及技术方面扮演什么角色？目前的经验如何得以利用，框架如何改进？
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（四）透明度和责任制
上一轮谈判尤其关注通过彻底变革可测量、可报告和可核查（三可）系统来改善透明度。改善后的系统在2015年应完成第一次完整的循环。与此同时，《京都议定书》机制的实施获得了很多计量（accounting）经验。然而，目前还没有一个全面的计量框架。下一轮谈判应吸收《京都议定书》实施经验，形成这样的框架。考虑到目前对国家间努力成果可比性的讨论，改善计量尤其重要。不确定性和国家间在减排雄心方面的彼此怀疑正在不断削弱信任和信心。
具备强法律约束力的国际协议需要一个很好的履约执行系统，应能有效判断缔约方是否遵守并执行承诺，为缔约方履约提供便利，以及让不履约的缔约方承担责任。例如，《京都议定书》的执行机构可以暂停未履行报告义务的缔约方参与国际排放体系的资格，这是因为《京都议定书》将缔约方履约程序和结果与其减排承诺挂钩。
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问题七：
新协议如何在国际范围内进一步改善各国履约透明度和责任制？计量系统在多大程度上实行全球标准化？一些国家如果未兑现承诺，如何问责？
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五、为新协议铺平道路
在过去20年中，联合国气候谈判进程因为越来越多的会议日程和高度政治性的年度缔约方会议，而变得越发复杂。缔约方会议一方面未能实现不切实际的公众期望，另一方面也不能有效响应科学依据，所以削弱了国际机构的信用度和各国国内气候行动。会议开放式的参与模式以及一致同意的决策程序只能产生最低程度的一致。而且，谈判的成本巨大。
加强联合国谈判的有效性及效率的途径可以包括：
??第一，制定程序规则以更好地为达成决议提供便利，而不是实行UNFCCC下的一致同意程序；
??第二，改变年度缔约方会议的频率，UNFCCC是少数几个每年召开缔约方会议的公约。重要一点是，要在保持气候变化政治关注度与避免期望每次会议都有重大进展之间，达到一种平衡。
??第三，缔约方大会轮值主席制度可以从目前的一国一年，改为一组国家担任联合主席，任期超过一年，或者两年任期。
??第四，保持目前有关具体磋商工作正式会议的频率，在未来几年还可以增加会议量；
??第五，简化和合并大量的具体日程和议题，在具体磋商工作正式会议召开之前安排更多非正式交流，设定清晰的重点项以控制会议成本；
??第六，为进一步加强利益攸关方参与做贡献提供机会，包括商业和非政府组织的专家观点；
第七，UNFCCC秘书处的作用应得到加强.
除了加强联合国相关程序本身，还可以鼓励旨在推动雄心勃勃气候行动的相关倡议，并与之更好合作。考虑到气候事宜的紧迫性，更加有效且雄心勃勃的流程很有可能得到政府和公众的支持。
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问题八：
联合国气候谈判进程如何改善，才能更好的促进达成一个包容的、雄心勃勃的、有效且公平的新协议，并确保新协议的实施？
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要在2015年成功制定新协议，必须要获得主要经济体和政治领导人的广泛支持。京都、哥本哈根、坎昆以及德班都证明这是成功至关重要的因素。联合国秘书长潘基文在多哈气候会议上宣布他将在2014年组织召开一次世界领导人气候峰会以支持新协议，这就为新协议提升政治影响力奠定了基础。像G20以及“主要经济体论坛”等诸边（plurilateral）平台可以发挥积极的作用。除此之外，欧盟将继续加强同其他国家在G20外的合作，采取雄心勃勃的行动应对气候变化。然而，创造这样的政治动力，前提是获得民间团体、企业以及政治机构的广泛支持。这将需要议会、企业、民间团体、城市、地区和无国界行动者（non-state actors）及他们在各国的同事的贡献和支持。
新协议成功的另一个重要因素是领导力。无论在发达国家、新兴经济体还是发展中国家，说服所有利益攸关方，使之认同经济增长、减少贫困、可持续发展和减缓气候变化四者相辅相成的最好方式，依旧是实际证明应用减排技术将促进经济现代化，取得经济等多重利益，以及增长可以与排放脱钩。这就是欧盟过去20年来一直要寻求的领导力。即使其排放占全球的份额在下降（目前不足11%），也还如此。欧盟有效地将经济增长与排放脱钩：1990年以来温室气体排放降低18%，而经济增长了48%，欧盟制造业的增加值得也大幅提升。
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问题九：
欧盟如何最好地投入和支持UNFCCC框架外的相关进程与倡议，为新协议铺路？
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六、利益攸关方协商
本文件的目标是开启与欧盟成员国、机构和利益攸关方之间关于新协议的广泛讨论。将通过2013年4月的利益攸关方会议和网络公共协商讨论和收集利益攸关方观点。
除此之外，欧盟委员会将与成员国合作，在成员国开展延伸活动和公共讨论。为收集非欧盟合作伙伴的观点，欧盟委员会将在国际会议上讨论本文件。
[1]译者注：此处沿用英文文件原有格式，之前的正文内容已针对问题本身作了一定程度的阐述。下同。
